迟福林

2022年11月26日

自由贸易港是当今世界最高水平开放形态。按照《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）要求，“建设具有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区域。”基于经济全球化的变化趋势与海南自由贸易港建设的实际需求，要支持海南将主要精力放在放开“一线”、用好“一线”上，以境内关外的独特优势集聚全球资源。

放开“一线”，建立高水平“境内关外”的海南自由贸易港，需要对标香港等，解放思想、大胆创新，建立与“境内关外”相一致的政策制度体系。这是海南自由贸易港关税体制建设的关键所在。

一、放开“一线”

1.以打造中国与东盟市场的交汇点为基本目标。海南自由贸易港要在促进中国与东盟市场规则对接、稳定并深化产业链供应链合作、促进更广泛的人文交流等方面发挥战略枢纽作用。这是大局，也是放开“一线”的目标要求，具有相当强的战略性、紧迫性。

2.以打造面向东盟的“总部基地”为重大任务。放开“一线”，要有利于内地企业以海南自由贸易港为“总部基地”，自由便利地进入东盟投资布局为重大任务。无论从世界格局变化的大趋势看，还是从我国高水平开放区域布局的需求看，海南自由贸易港加快建设“总部基地”的战略意义重大，现实迫切性增强。

3.以打造“重要开放门户”为战略要求。首先，放开“一线”就是要充分利用海南的地缘优势与高水平开放的政策优势，尽快形成与东盟经贸合作的“总部基地”，并带动东盟相关资本、企业进入中国大市场。其次，海南经济流量小，使得自身难以在中国与东盟全面战略合作中发挥重要枢纽作用；风险防控能力弱，也造成不敢放、放不开的局面。第三，放开“一线”、用好“一线”，是海南的主要职责所在。对此，《总体方案》做了具体要求。要按照这个“具体要求”，尽快制定特殊的海南自由贸易港海关监管办法。

二、“二线”后撤

1.“二线”管住是海关监管的重要职责。按照《总体方案》要求，在海南自由贸易港与中华人民共和国境内的其他地区之间设立“二线”。如何管住“二线”，是海南自由贸易港外境内其他地区海关的重要职责。建议海关总署制定“二线”监管办法、标准、模式等；待运作成熟时，出台《“二线”管理条例》。

2.“二线”后撤至徐闻具有可行性。它能避免“一地两检”或“两地两检”的重复监管，保障海南与内地连通性不会因封关而降低。从历史看，徐闻古港设立海关最早可追溯至秦朝。从现实看，徐闻海关的主要职责是协助海南开展反走私工作。目前，广东省正在规划建设广东·海南（徐闻）特别合作区，规划建设总面积为140平方公里；其中，核心区50平方公里，主要目的是积极对接海南自由贸易港。未来，若跨海通道建成，将明显增强海南与徐闻互联互通水平。

3.参考海南30多年前的设计思路。建省办全国最大经济特区之初，在建立海南特别关税区的研讨过程中曾提出将“二线”后撤徐闻的设想。从现实看，当时的设想是符合实际的。例如，海南90%左右的生产生活物资通过徐闻进出海南岛。更重要的是，这是落实习近平总书记提出的“湛江与海南相向而行”指示要求的一项重要举措。

三、借鉴香港模式

1.香港“一线”海关的监管职责。香港通过律政司保安局下设的香港海关开展防走私、防贩毒与毒品滥用、征收关税、促进贸易、战略物品管制及保障知识产权、保障消费者权益等监管职能。

2.海南放开“一线”的监管职责。按照《总体方案》的要求，并参考香港的做法，自由贸易港海关承担着“一线”领域的公共卫生安全、国门生物安全、食品安全、产品质量安全管控等重要责任。

——对进出口货物查验，有效监管禁止、限制进出口的货物、物品，对进口征税商品目录内商品征税，强化出入境检验检疫。

——履行WTO、RCEP等协定规则，遵循我国已签署的世界海关组织公约等。

——加强涉及国家安全、社会稳定、生态保护、重大公共利益等方面的监管。

3.借鉴香港做法，抓紧放开“一线”的制度设计和相关监管办法的制定。

四、支持海南放开“一线”的相关准备工作

1.研究制定《海南自由贸易港“一线”管理条例》。抓紧出台相关法律，使封关运作后相关执法部门能依法监管。

2.利用立法权开展“一线”领域的立法。修订《反走私条例》，制定出台《海关监管条例》《检验检疫条例》《出入境管理条例》《禁止、限制进出口货物管理条例》等。

3.发挥海南省在“一线”监管中的统筹协调作用。例如，成立海南自由贸易港海关管理委员会，开展海关、海警、海事、岸线公安等执法部门和发改、商务、市场监管、税务等职能部门的统筹协调；建立多层次的广东与海南联席会议机制。在省级层面成立协调联席会议，承担重大政策制定、综合指导等职能；根据实际需要，成立相应的执行联席会议机制，等。

附件：香港海关设计及监管模式

一、香港海关组织架构

香港海关隶属于保安局（政务司下属的九局之一），是保安局的纪律部队，属于公务员序列。截至2020年4月1日，海关的职员编制达7317人，其中包括9名首长级人员、6142名海关部队人员、493名贸易管制职系人员，以及673名一般及共通职系人员。

二、香港海关主要职能

除开展国际合作外，重点就进出香港的“一线”及境内消费市场进行监管。根据《香港海关条例》，主要职责为：

——保护香港特别行政区以防止走私。即：实施许可证制度；检查经海、陆、空途径进出口货品；出入境管制站检查旅客和行李；搜查抵港和离境飞机、船只、车辆；打击有关犯罪。

——保障和征收应课税品税款。即：征收应课税品税收；打击与应课税品有关的犯罪。

——侦缉和防止贩毒及滥用毒品。执行禁毒相关法例；调查、打击、监视贩毒集团；对有关化学品进行管制。

——保障知识产权。即：执行有关知识产权的条例；调查侵权活动，包含网络侵权；就特定商品发出许可证书。

——贸易管制。执行产地来源证和进出口签证制度；防止及调查虚报产地等有关违法行为；执行食米发牌管制工作；执行《进出口（战略物品）规例》。

——保障消费者权益。即：执行保障消费者权益的相关法例，包括《度量衡条例》《玩具及儿童产品安全条例》《消费品安全条例》《商品说明条例》。

——保障和便利正当工商业及维护本港贸易的信誉。

——履行国际义务。包括：与世界海关组织及其他国家、地区海关组织展开合作；检取违规物品（例如违禁药物、走私货物等）；就犯罪行为进行检控。

三、“一线”监管模式

——对大部分货物豁免报关。根据《进出口条例》，对转运货物、过境货物、船舶补给品、私人行李、邮件、运输工具等共16类商品豁免报关。

——其他货物报关。除豁免物品外，输入、输出香港的物品需按照相关管理规定，向海关提交报关单。

——特殊物品实行许可管理。任何人士如欲进口或出口禁运物品，必须事前向有关的政府部门申领牌照、许可证或证明书，并须受海关监管。禁运物品主要包括烟、酒、爆炸物、危险药物、野生动物、武器、毒品等。

——对消费品实行管理。防止经销商在经营中对提供的货品作出虚假商品说明、以及虚假、具误导性或不完整的数据及错误陈述，以保障消费者。

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